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业界新闻管什么？怎么管？（论海绵城市建设的有效监管）

2015 年 10 月，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》( 国办发〔2015〕75 号) ， 进一步明确了推进海绵城市建设的工作目标和基本 原则，从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政 策、抓好组织落实4 个方面提出具体措施。在同年印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中，海绵城市建设也被列为未来城市建设的重要内容。

但是任何好的理念，没有配套的落实制度都会落空。海绵城市建设要增加一定的前期投入，以社会效益和生态效益为主，最后受益的是社会大众。如果没有一定的约束和监管，很可能会流于形式。即使有了前期的建设投入，如果后期的运营管理不到位，各项低影响设施的作用得不到有效发挥，也会影响实施效果。因此，监管必须贯穿海绵城市规划设计、工程建设、维护管理的全过程。今天我们要展开讨论的就是这个话题：

1、政府管理部门作为主体的协调联动：

众所周知，海绵城市建设涉及多个政府管理部门的协同配合和管理，大家也一直对各个部门的具体职能存在一些模糊的认识，所以我们将海绵城市建设中涉及的主要政府职能部门及其管理范围总结如下：

工作领导小组结构：

组长：书记/市长

副组长：市长/主管副市长

成员一般包括：市人民政府副秘书长、市政府督查室主任、市住建局局长、市发改委主任、市财政局局长、市水务局局长、市环保局局长、市规划局局长

通常情况下，市政府建立综合协调联动机制，明确牵头部门，组织有关部门和单位，加强联动协调，共研政策措施，及时解决问题。住房城乡建设局会同有关部门负责海绵城市建设管理。

各部门的主要职责：

• 海绵领导小组办公室：统筹部署全市海绵城市建设工作；
• 市住房和城乡建设局：牵头制定建设实施方案，制定项目管理政策和技术规范，开展培训；
• 市规划局：负责编制海绵城市专项规划、并在其他专项规划和控规中体现海绵城市建设要求；
• 市发改委：项目立项审查；
• 市国土局：协调用地管理工作；
• 市财政局：落实财政资金，牵头PPP项目，制定奖惩政策；
• 市环保局：指导海绵城市建设环评审批，开展水质监测；
• 市城管局：负责排水设施运行管理，制定运行管理政策；
• 市房管局：协助开展既有公共建筑和老旧小区的海绵化改造项目
• 市园林局：维护管理大型绿地、公园等大型绿化设施

以上每个部门具体到项目的规划、审批和实施阶段的主要职责如下：

海绵城市构建需统筹协调城市开发建设各个环节，也涉及城市各层级政府管理部门，明确低影响开发控制目标。在设计阶段，应对不同低影响开发设施及其组合进行科学合理的平面与竖向设计，在建筑与小区、城市道路、绿地与广场、水系等规划建设中，应统筹考虑景观水体、滨水带等开放空间，建设低影响开发设施。

海绵城市的建设与所在区域的规划控制目标、水文、气象、土地利用条件等关系密切，因此，选择系统流程、单项设施或组合系统时，需要进行技术经济分析和比较，优化设计方案。低影响开发设施建成后应明确维护管理责任单位，落实设施管理人员，细化日常维护管理内容，确保低影响开发设施运行正常。

2、建章立制为关键：

海绵城市建设的基本原则强调规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设。其中特别重要的是规划的管控与落实，具体来说一般要求做到：一是要把海绵城市建设的要求落实到项目立项、土地出让和用地许可、规划审查、设计施工图审查、施工建设许可、竣工验收等城市规划建设的各个环节，并建立相应的长效管理制度；二是要落实“三同时”要求，将相关项目作为建设项目用地规划许可前置条件，确保低影响开发设施与主体建设项目同时规划设计、同时施工并同时投入使用。

具体来说，在项目管控过程中，分为规划编制的管控和对规划建设的管控：

• 规划编制管控:

2017年年中，由住房城乡建设部、国家发展改革委组织编制并发布了《全国城市市政基础设施规划建设“十三五“规划》，海绵城市被明确写入规划，意味着在最高国家层面获得政策的支持与保障。同时，也标志着城市建设方式向生态可持续方向转变，绿色基础设施越来越受到重视。

上海、北京等特大型城市以及各个中小城市在各自编订的城市总体规划中均强制性要求城市规划布局时保持城市弹性、减少湿地损失、预留蓝绿空间，同时在各城市控制性详细规划、修建性详细规划中要求予以用地落实，另外，在城市水系、绿地系统、排水防涝、道路交通专项规划等专项规划中要求协同，保持用地协调、竖向协调以及设施的协调。

• 规划建设的管控

目前多数城市的新、改、扩建项目必须落实海绵城市要求，既有的控规中也要求新增海绵城市建设要求，整个项目从：用地规划许可报建、方案报建、修详规报建、工程建设项目报建（施工图审查）、施工监管、竣工验收、运行与维护以及后续效果评估均要求落实海绵城市建设标准。

• 在土地出让阶段要把海绵城市的建设要求纳入出让条件；
• 在项目选址意见书中应：在新核发选址意见书或规划条件的建设项目，将严格落实规划要求，明确年径流总量控制率等海绵城市建设控制指标；对已核发选址意见书或规划条件中未明确海绵城市建设控制指标的，由建设行政主管部门在工程设计审查中进行控制；
• 在申请建设用地规划许可证时：建设用地规划许可证核发的目的是建设单位办理土地审 批手续，与年径流总量控制率等海绵城市建设控制指标的设计和建设要求无关， 在建设用地规划许可证中不要求海绵城市建设控制指标；
• 在申请建设工程规划许可证时：建设工程规划许可证正本为统一格式，无法增设新的内容，可以在建设工程规划许可批准的总平台面图中载明年径流总量控制率等海绵城市建设控制指标。

目前，从各城市出台的《海绵城市建设项目规划建设管理办法》来看，基本都已经明确将海绵城市建设要求纳入城市规划编制、规划许可和建设管理全过程。通常， 海绵城市规划管控制度应达到如下基本要求：

• 系统化——系统规定规划编制和规划管理中的要求，形成体系；
• 全程化——实现从控规指标、土地出让、一书两证发放、施工许可、竣工验收等全过程管理；
• 制度化——管控要求要制度化，作为行政主管部分管理的依据；
• 定量化——提出的指标要易于量化和考核
• 模型化——规划管控过程中要建立本地的计算模型，尤其是对年径流总量控制率的计算模型，确保每个地块都可以核算

在工程立项报告、立项审查、建设管理和验收监管各阶段，都需要严格落实海绵城市的建设管控要求：

结语：海绵城市的真正意义是以空前的高度和广度来面对城市开发建设以及气候变化等多种社会和自然因素产生的严重雨洪问题，及其对城市安全、水环境、人类和城市生态环境的深远影响，从国家层面和角度空前重视一个长期存在而又重视不够的重大领域，第一次大范围、大规模调动国家资源和社会资源，调动多专业领域资源，第一次全面地从城市规划、市政与环境工程、水利工程、建筑工程、园林景观工程、道路交通工程等多专业和多部门协调开展城市现代雨洪管理及相关工作，同时兼顾同期正在积极开展的黑臭水体治理等，这是海绵城市建设之要意和关键。